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见证行政立法逐步系统完善
发布时间:2019-09-29 15:12 星期日
来源:法制日报

讲述人 姜明安

一个国家要实行法治,首先要立法,做到有法可依。在过去三十多年间,我曾经参加过“行政立法研究组”等多个立法工作小组,参与过多部行政法单行法的草拟,还在2002年和2015年两次主持和组织行政程序法统一法典专家建议稿的草拟工作。

在这一过程中,我见证了我国行政立法从分散立法到逐步完善和系统化的过程,以及政府依法行政的能力和运用法治思维、法治方式治理国家、治理社会和解决各种经济、社会问题能力的提升。

上个世纪80年代初期,我国几乎没有一部真正?#39057;?#19978;现代行政法的法律。党的十一届三中全会总结历史经验,作出把国家工作中心转?#39057;?#31038;会主义现代化建设上来的重大决策,实行改革开放政策,并明确了一定要靠法治治理国家的原则,行政立法工作方随之恢复。

我参与制定的第一部行政法立法,当时?#23567;?#22269;家工作人员法”,出台时为“国家公务员暂行条例”。那是35年前的一天,我北大毕业留校从事行政法教学研究刚满两年,突然收到北大党委组织部的通知,让我参与“国家工作人员法”的起草工作。我非常激动,毕竟当时?#19968;?#21482;是个助教,能参与这么重要法律的起草工作,我感到非常?#20197;恕?/p>

立法起草工作启动后,我被安排负责公务员工资、福利和退休两章的草拟工作。立法组每天的日程安排得很紧张,一般是上午各自阅读材料,下午各自草拟自己分担的法律草案章节的条文,或为草拟工作收集、整理相关资料,晚上全体成员从法律的体系、结构、拟建立的制度,再?#25945;?#25991;的设计、语言的表述,进行深入研讨。每周只能在周日休息一天。平时,立法小组全体成员吃住都在招待所,夜以继日地工作。

这期间,我们立法小组成员经常有激烈的争论和辩论。每次在争论、辩论相持不下,谁也不能说服谁时,则暂停讨论,去食堂吃夜宵。经过一些思考,再回来继续讨论,或者在第二天讨论时,共识往往就自然而然地达成。

当时,因为国内几乎没有现成的法律文本可以参考,摆在我们每个立法小组成员案头的是几十本《人事工作文件汇编》(从新中国成立到1984年,除“文革”时期外,一般是每年汇编一至两本),我们认真阅读,总结党和国家几十年的干部管理经验。在这些文件中,国务院1957年发布的《关于国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》,可以勉强称之为法律法规。

但是,要创建?#35270;?#26102;代需要的新公务员制度,仅仅研究和继承过去的经验是?#23545;恫还?#30340;,还必须借鉴国外现代公务员制度运作和人事管理的先进经验。为此,中组部联系外交部,向中国驻各国大?#26500;蕁?#39046;事馆发函,要求他们尽快收集所在国家有关公务员管理的法律法规和公务员制度运作的相关资料。

在不到一个月的时间里,我们收到从世界各地寄来的大量法律法规文件和经?#26500;?#24037;作人员整理翻译的相关材料,立法组认真地对国外制度进行细心鉴别、?#27835;?#21644;借鉴,选择真正适合我国国情的制度并根据我国国情再加工后予以引用或移植。历时半年数易其稿之后,于1985年完成提交中组部、人事部领导审议的送审稿。

这部暂行条例是我国第一部公务员立法,也是我国改革开放后启动的第一部行政立法。1993年出台的《国家公务员暂行条例》和2005年出台的公务员法都基本承袭了当时的制度设计,是对原制度设?#39057;?#20462;正、补充和完善。

1986年,我参加了全国人大常委会法工委(以下简称法工委)组建的行政立法研究组。这个小组由陶希晋老先生牵头成立,江平老师任组长,罗豪才老师和应松年老师任副组长。小组成员有法工委的肖?#23613;?#22269;务院原法制局的高帆、最高人民法院的费宗袆,学界有中国政法大学的朱维究、中国人民大学的皮纯协和王向明,社科法学所的张焕光,我是这个立法组最年轻的成员。立法组还有一些外围的非正式成员参加,比如汪永清、江必新、于安、胡建淼、张树义、江嘉禧、冯军、刘莘、湛中乐等,他们先后参加进来草拟条文或参与讨论。

行政立法研究组要求小组成员不脱离单位教学研究工作和实务部门实务工作,利用业余时间进行立法研究,立法组不定期开会讨论和短时间集中草拟,这一点与前一个立法组的工作方式完全不同。要求大家先?#30452;?#36215;草,然后一起讨论。

那时候,行政立法研究组受法工委委托起草行政法的“毛坯”,我们的稿子不?#23567;安?#26696;”,而?#23567;?#35797;拟稿”。当时我们有点?#38750;?#22823;而全,想制定出一个法典式的行政法基本法或行政法通则,把所?#34892;?#25919;法规范都写在一个稿子里。这样的体系太庞大了,写出来可能有几十万甚至上百万字。全世界?#27982;?#26377;先例,当时法治发达国家也都只?#34892;?#25919;程序法。结果我们忙了半年左右,写不下去。陶老看后,也觉得不行,只能另起炉灶。

1987年,制定民事诉讼法(将1982年的试行稿修订为正式法律)提上了立法日程。立法机关讨论了很久:到?#23376;?#35813;在民事诉讼法里专章规定行政诉讼,还是将行政诉讼规范从民事诉讼法中独立出来单独制定一部法律?最终立法机关确定单独起草行政诉讼法。陶老赞成这个方案。

于是,从1987年五六月份起,行政立法研究组转而草拟行政诉讼法试拟稿。在行政诉讼法起草过程中,各方面对该法的很多内容、很多条款争议很大,比如行政诉讼法要不要把“官告官”“官告民”放进来,是设立专门的行政法院还是在法院设立行政审判庭,如何分配举证责任等等……

之后,大家根据一个总的框架,每个人写几个条文,然后拿来一起讨论,讨论完各人回去改,改完再讨论,如此反复,共同讨论、反复琢磨、不断推敲。立法组最终在1988年下半年完成了行政诉讼法试拟稿的起草,提交给法工委正式起草。这部法律于1989年4月4日通过,自1990年10月1日起施行。

在行政诉讼法之后,行政立法研究组又先后起草了国家赔偿法、行政处罚法、立法法、行政许可法、行政强制法等行政法重要法律的试拟稿,对我国行政法体系的建立?#32479;?#27493;形?#21892;?#21040;关键性作用。

在这些单行行政法完成后,我特别希望推动出台一部法典式的行政程序法。从各国?#23548;?#30475;,为了规范行政权力,?#20048;?#25919;府滥用权力和腐败,保障公民的权利、自由、幸福,我们不能只注重以实体法控制政府的权力,还应特别注重行政程序立法,通过行政程序法规范行政权力的行使。

讲述人系北京大学宪法与行政法研究中心主任

法制日报记者 张维  


责任编辑:莫亚奇
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